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Nota tecnica sul decreto 6 agosto e sull’attuazione del green pass

Questa pagina è la versione web con sommario navigabile della nota tecnica sul decreto 6 agosto e sull’attuazione del green pass (link diretto al documento del Ministero dell’Istruzione)

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Nota tecnica sul decreto 6 agosto e sull’attuazione del green pass

Questa pagina è la versione web  con sommario navigabile della nota originale n. 1237 del 13 agosto 2021 (link diretto al documento pdf) del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione di formazione del ministero dell’Istruzione.

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Decreto-legge n. 111/2021 “Misure urgenti per l’esercizio in sicurezza delle attività scolastiche, universitarie, sociali e in materia di trasporti” – Parere tecnico

Sommario

  1. A quali istituzioni si rivolge il decreto-legge n. 111/2021
  2. Attività educativa e scolastica “in presenza”
  3. Misure di sicurezza per realizzare la scuola in presenza
  4. La “certificazione verde COVID-19”: ulteriore misura determinante per la sicurezza
  5. Controllo del possesso della “certificazione verde COVID-19”
  6. Mancato possesso della “certificazione verde COVID-19”: conseguenze
  7. Mancato possesso della “certificazione verde COVID-19”: i quattro giorni
  8. Stanziamenti per l’avvio in sicurezza dell’a.s. 2021/2022
  9. La “ripresa” di comunità scolastiche competenti

Come noto, con decreto 6 agosto 2021, n. 257 – acquisiti i pareri della Conferenza delle Regioni e Province autonome, ANCI e UPI, dei Ministeri della Salute e dell’Economia e delle Finanze – questo Ministero dell’Istruzione ha adottato il “Piano Scuola 2021-2022 – Documento per la pianificazione delle attività scolastiche, educative e formative nelle istituzioni del Sistema nazionale di Istruzione[1]”.

Il Piano precede temporalmente la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale – Serie Generale n. 187 del 6 agosto 2021, del decreto-legge n. 111, recante “Misure urgenti per l’esercizio in sicurezza delle attività scolastiche, universitarie, sociali e in materia di trasporti[2]”.

I due richiamati documenti – e gli allegati tecnici cui rimandano – costituiscono il riferimento per l’organizzazione delle attività educative e scolastiche, “in presenza e in sicurezza”, dell’ormai davvero prossimo anno scolastico 2021/2022.

Scopo della presente nota, che segue e conferma quella redatta da questo Dipartimento – 22 luglio 2021, prot. n. 1107 [3] – ad accompagnamento del verbale del Comitato tecnico Scientifico n. 34 del 12 luglio u.s., è offrire alle istituzioni scolastiche impegnate nell’organizzazione della complessa ripartenza, suggerimenti e pareri su questioni emerse a seguito dell’emanazione del citato decreto- legge n. 111/2021, in attesa di conversione e, dunque, con possibilità di modifica in sede parlamentare.
Per le autonome determinazioni delle SS.LL., evitando l’interpretazione del richiamato decreto- legge, come pure la ricognizione dell’intero suo contenuto, ci si limita qui a formulare considerazioni in merito ad alcune questioni segnalate a questo Dipartimento.

1) A quali istituzioni si rivolge il decreto-legge n. 111/2021

Il decreto-legge n. 111/2021 (d’ora in poi decreto-legge) definisce “Misure urgenti per l’esercizio in sicurezza delle attività scolastiche, universitarie, sociali e in materia di trasporti”. L’articolo 1, comma 1, precisa che dette “Misure urgenti” sono rivolte “… (ai) servizi educativi per l’infanzia di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, … (e all’) attività scolastica e didattica della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado,…”. Il successivo comma 2 definisce le misure minime di sicurezza che si applicano ai servizi e alle attività di cui al comma 1, in “tutte le istituzioni del sistema nazionale di istruzione”.
In sostanza, considerate le finalità, le disposizioni recate dal decreto-legge n. 111/2021 riguardano le istituzioni scolastiche statali, paritarie e non paritarie, compresi i CPIA nonché, in termini generali, i servizi educativi 0-3.

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2) Attività educativa e scolastica “in presenza”

Il richiamato articolo 1, comma 1, del decreto-legge “… al fine di assicurare il valore della scuola come comunità e di tutelare la sfera sociale e psico-affettiva della popolazione scolastica” dispone che, sull’intero territorio nazionale e per l’intero anno scolastico 2021/2022, i servizi educativi e scolastici “sono svolti in presenza”.
La previsione fonda sulla progressione della campagna vaccinale e sul “bisogno” di scuola e relazione educativa dei nostri studenti, come peraltro rappresentato dal CTS nel verbale n. 34 del 12 luglio 2021 ed evidenziato dai risultati delle prove INVALSI 2021 [4].

Il bilanciamento tra diritti costituzionali alla salute e all’istruzione, tuttavia, non esclude la necessità di eccezioni allo svolgimento in presenza delle attività educative e scolastiche. Possono, infatti, tornare a verificarsi condizioni sanitarie che impongano interventi di deroga alla “scuola in presenza”. Il comma 4, articolo 1, del decreto-legge prevede in proposito che – sino al 31 dicembre 2021 – per specifiche aree del territorio o per singoli istituti, i Presidenti di Regioni e Province autonome così come i Sindaci, “esclusivamente in zona rossa o arancione e in circostanze di eccezionale e straordinaria necessità dovuta all’insorgenza di focolai o al rischio estremamente elevato di diffusione del virus SARS-CoV-2 o di sue varianti nella popolazione scolastica … nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità” possano derogare alla regola generale del comma 1, disponendo la sospensione dello svolgimento dell’attività scolastica e didattica in presenza.

In tale malaugurata ipotesi, per il tempo strettamente necessario, le istituzioni scolastiche avranno cura di assicurare il diritto allo studio dei propri alunni attraverso il ricorso alla didattica digitale integrata [5] che, come possibile, ha comunque consentito di mantenere relazione educativa ed apprendimenti in una condizione senza precedenti nella storia personale di allievi ed insegnanti. Peraltro, la capitalizzazione delle migliori esperienze didattiche in tempo di pandemia costituisce materia prima per riflettere sulla pratica del fare scuola e per innovare ciò che non “funziona” più. La didattica digitale integrata – secondo il Piano della singola scuola e, per quanto concerne il personale, secondo le previsioni del CCNI 25 ottobre 2020 [6]– sarà anche la risposta all’eventuale quarantena [7] – disposta dalle autorità sanitarie competenti – di gruppi classe e singoli alunni.

Impregiudicata, comunque, la possibilità di “svolgere attività in presenza qualora sia necessario l’uso di laboratori [intendendo con ciò non solo gli spazi fisici e le strumentazioni, ma anche quelle attività didattiche che, per epistemi e metodologia, non possono essere ben svolte da remoto] o per mantenere una relazione educativa che realizzi l’effettiva inclusione scolastica degli alunni con disabilità e con bisogni educativi speciali” (articolo 1, comma 4).

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3) Misure di sicurezza per realizzare la scuola in presenza

Le misure di sicurezza da adottarsi per la ripresa in presenza delle attività scolastiche e didattiche sono state ampiamente illustrate – sulla base delle indicazioni fornite dal CTS – nel “Piano scuola 2021-2022”, cui si fa rimando. L’articolo 1 del decreto-legge prevede le seguenti:

  1. l’obbligo di utilizzo dei dispositivi di protezione delle vie respiratorie, fatta eccezione per: – bambini di età inferiore a sei anni; – soggetti con patologie o disabilità incompatibili con il loro uso; – svolgimento delle attività sportive (comma 2, lettera a);
  2. la raccomandazione del rispetto della distanza interpersonale di almeno un metro, “salvo che le condizioni strutturali-logistiche degli edifici non lo consentano” (comma 2, lettera b);
  3. il divieto di accesso o di permanenza ai soggetti con sintomatologia respiratoria o temperatura corporea superiore a 37,5° (comma 2, lettera c).

Per corrispondere a quesiti in merito pervenuti, si esprimono i seguenti pareri.

3a) L’obbligo di utilizzo della mascherina riguarda i bambini dai sei anni in su (CTS verbale 124 del 8 novembre 2020 [8]). La misura pare doversi adattare al contesto scolastico in cui questi sono inseriti. Ovvero, in ragione di principi di coerenza e ragionevolezza funzionali alla didattica, non pare necessario l’utilizzo della mascherina nella scuola dell’infanzia anche per i piccoli che hanno compiuto 6 anni e invece pare necessario lo sia nella scuola primaria, anche per gli alunni che i 6 anni li debbono ancora compiere.

3b) Trova conferma la distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro, “salvo che le condizioni strutturali-logistiche degli edifici non lo consentano”. Rinviando ai contenuti del “Piano scuola 2021-2022”, ci si limita qui a richiamare il CTS che in proposito precisa “laddove non sia possibile mantenere il distanziamento fisico per la riapertura delle scuole, resta fondamentale mantenere le altre misure non farmacologiche di prevenzione, ivi incluso l’obbligo di indossare in locali chiusi mascherine di tipo chirurgico”. Vale a dire che la distanza interpersonale minima di 1 metro trova conferma come misura raccomandata. Ove, tuttavia, fosse impossibile rispettarla, la norma di legge esclude l’automatico ricorso alla didattica a distanza, richiedendo diverse misure di sicurezza.

3c) In ordine alla eventuale necessità di rilevazione a scuola della temperatura corporea, nulla varia rispetto al precedente anno scolastico e a quanto definito dal CTS nel Verbale n. 82 del 28 maggio 2020 [9]: “All’ingresso della scuola NON è necessaria la rilevazione della temperatura corporea. Chiunque ha sintomatologia respiratoria o temperatura corporea superiore a 37.5°C dovrà restare a casa. Pertanto si rimanda alla responsabilità individuale rispetto allo stato di salute proprio o dei minori affidati alla responsabilità genitoriale”.

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4) La “certificazione verde COVID-19”: ulteriore misura determinante per la sicurezza

Al fine di tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell’erogazione in presenza del servizio essenziale di istruzione, il decreto-legge (articolo 1, comma 6) introduce, dal 1° settembre al 31 dicembre 2021 (attuale termine di cessazione dello stato di emergenza), la “certificazione verde COVID-19”[10] per tutto il personale scolastico.
La norma di che trattasi, definisce al contempo un obbligo di “possesso” e un dovere di “esibizione” della certificazione verde.

La certificazione verde “costituisce una ulteriore misura di sicurezza” (Ministro dell’Istruzione Patrizio Bianchi) ed è rilasciata[11] nei seguenti casi:

  • aver effettuato la prima dose o il vaccino monodose da 15 giorni;
  • aver completato il ciclo vaccinale;
  • essere risultati negativi a un tampone molecolare o rapido nelle 48 ore precedenti;
  • essere guariti da COVID-19 nei sei mesi precedenti.

Il Ministero della Salute – circolare n. 35309 del 4 agosto 202112[12] – ha disciplinato la situazione dei soggetti per i quali la vaccinazione anti SARS-CoV-2 venga omessa o differita in ragione di specifiche e documentate condizioni cliniche13[13] che la rendono in maniera permanente o temporanea controindicata. È previsto che per detti soggetti, in luogo della “certificazione verde COVID-19”, sia rilasciata una certificazione di esenzione dalla vaccinazione, a tutti gli effetti utile a “consentire l’accesso ai servizi e alle attività di cui al comma 1, art. 3, del decreto-legge 23 luglio 2021 n. 105” e – allo stato, considerata la sfasatura temporale rispetto al decreto-legge di cui nella presente nota si tratta – agli edifici destinati alle attività educative, scolastiche.
Al personale scolastico in possesso della certificazione di esenzione e, ovviamente, a quello provvisto della “certificazione verde COVID-19”, deve comunque essere fornita informazione in merito alla necessità di continuare a mantenere le misure di prevenzione come il distanziamento, il corretto utilizzo delle mascherine, l’igiene delle mani, nonché il rispetto delle condizioni previste per i luoghi di lavoro e per i mezzi di trasporto.
La certificazione di esenzione alla vaccinazione anti-COVID-19 è rilasciata dalle competenti autorità sanitarie in formato anche cartaceo e, nelle more dell’adozione delle disposizioni di cui al citato decreto-legge n. 105/2021, ha validità massima fino al 30 settembre 2021. Fino a tale data, sono pure validi i certificati di esclusione vaccinale già emessi dai Servizi Sanitari Regionali.

Diversi dei quesiti da cui la presente nota muove, riguardano l’obbligo di “possesso” e il dovere di “esibizione” della “certificazione verde COVID-19” da parte del personale dei servizi educativi dell’infanzia (comma 1, articolo 9-ter, decreto-legge n. 52/2021, convertito con legge n. 87/2021, introdotto dall’articolo 1, comma 6, decreto-legge n. 111/2021).
La questione, che riguarda personale non dipendente da questo Ministero, è controversa e se ne auspica il chiarimento in fase di conversione del decreto-legge. Tuttavia, con la valenza del parere tecnico da più parti sollecitato, considerata la specificità dei destinatari di detti servizi, ovvero bambini non assoggettabili alla vaccinazione e impossibilitati all’uso della mascherina e, soprattutto, considerato il tenore letterale del successivo comma 4 (“… i responsabili dei servizi educativi dell’infanzia… sono tenuti a verificare il rispetto delle prescrizioni di cui al comma 1….”), anche per il personale dei servizi educativi dell’infanzia si ritiene valga la necessità di possedere e di esibire la “certificazione verde COVID-19”, dal 1° settembre 2021 e fino al 31 dicembre 2021.

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5) Controllo del possesso della “certificazione verde COVID-19”

Il decreto-legge n. 111/2021, stabilito come sopra l’obbligo per il personale scolastico del possesso della “certificazione verde COVID-19”, prevede poi che “i dirigenti scolastici e i responsabili dei servizi educativi dell’infanzia nonché delle scuole paritarie … sono tenuti a verificare il rispetto delle prescrizioni di cui al comma 1 …” (articolo 9-ter, comma 4), ponendo a loro carico l’obbligo di verifica del possesso della certificazione verde da parte di quanti siano a qualunque titolo in servizio.
La verifica di che trattasi può, dal dirigente scolastico, essere formalmente delegata a personale della scuola. L’applicazione finalizzata al controllo delle certificazioni è resa disponibile gratuitamente su apposita piattaforma inter-istituzionale[14].
A parere dello scrivente, allo stato, non risulta necessario acquisire copia della certificazione del dipendente, a prescindere dal formato in cui essa sia esibita, ritenendosi sufficiente la registrazione dell’avvenuto controllo con atto interno recante l’elenco del personale che ha esibito la certificazione verde e di quello eventualmente esentato. Si ritiene in tal modo contemperato l’orientamento in materia del Garante della Privacy (espresso con FAQ[15]).

La violazione del dovere di possesso ed esibizione (comma 1) della certificazione verde è sanzionata in via amministrativa dai dirigenti scolastici, quali “organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro[16]”. Alla “sanzione”, che incide sul rapporto di lavoro (di cui ai paragrafi successivi) si somma, dunque, la sanzione amministrativa pecuniaria per la violazione dell’obbligo di possesso/esibizione.

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6) Mancato possesso della “certificazione verde COVID-19”: conseguenze

Il Legislatore stabilisce (comma 2, articolo 9-ter) le conseguenze per il mancato rispetto dell’obbligo di possesso ed esibizione della “certificazione verde COVID-19” da parte del personale della scuola.

La questione incide sul rapporto di lavoro, sicché il mancato possesso della certificazione verde è dalla norma qualificato come “assenza ingiustificata” e il personale scolastico che ne è privo non può svolgere le funzioni proprie del profilo professionale, né permanere a scuola, dopo aver dichiarato di non esserne in possesso o, comunque, qualora non sia in grado di esibirla al personale addetto al controllo.

Il termine “assenza ingiustificata” ha fatto nascere preoccupazioni circa il rapporto tra la “sanzione” del comma 2 e le previsioni generali (legislative e contrattuali) in ordine all’assenza ingiustificata (in specie l’articolo 13, comma 8, lett. e) del CCNL 2016-2018 e l’articolo 55-quater, comma 1, lett. b), del decreto legislativo n. 165/2001).
La questione va inquadrata nei termini della specialità della norma introdotta dal decreto-legge 111/2021. Il comma 2 (articolo 9-ter) non sostituisce la previgente disciplina, che continua ad applicarsi, ove ricorra. Crea però una ulteriore fattispecie di “assenza ingiustificata” – per mancato possesso della “certificazione verde COVID-19” – che conduce ad una conseguenza giuridica peculiare: a decorrere dal quinto giorno, la sospensione senza stipendio e la riammissione in servizio non appena si sia acquisito il possesso del certificato verde.
Si tratta dunque di due tipi di “assenza ingiustificata”, differenti fra loro in cause ed effetti, nonostante l’uso del medesimo sintagma.

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7) Mancato possesso della “certificazione verde COVID-19”: i quattro giorni

Il già citato comma 2 stabilisce che, “a decorrere dal quinto giorno di assenza il rapporto è sospeso e non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominato”.
La norma non interviene su importanti aspetti organizzativi correlati: quali conseguenze per le assenze entro il quarto giorno? A partire da quale momento è sostituibile l’assente ingiustificato? Quale durata per il contratto di supplenza?

Riguardo le conseguenze delle assenze ingiustificate – oltre l’anzidetta sanzione della sospensione del rapporto di lavoro e di quella amministrativa, comminabili a partire dal quinto giorno – per norma di carattere generale, anche per quelle comprese fra il primo e il quarto giorno, al personale non sono dovute “retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominato”.
Per non avere compresenti a scuola sia il supplente che il sostituito che, nei termini, si è procurato la certificazione verde, pare più equilibrato suggerire che la decorrenza del contratto di supplenza abbia luogo a partire dal primo giorno di sospensione formale dal servizio, ovvero a decorrere dal quinto giorno dell’assente ingiustificato. Circa la durata dei contratti di supplenza, si ritiene necessario risulti condizionata al rientro in servizio del sostituito, assente ingiustificato per mancato possesso della certificazione verde.

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8) Stanziamenti per l’avvio in sicurezza dell’a.s. 2021/2022

In conclusione di questa nota interamente dedicata al decreto-legge 111/2021, in termini riepilogativi, ci si sofferma sugli stanziamenti destinati all’avvio in sicurezza dell’anno scolastico 2021/2022. In particolare:

  • Ai sensi dell’articolo 58, comma 4-ter del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, sono stati stanziati 422 milioni di euro ripartiti tra gli Uffici Scolastici Regionali, ai fini dell’assegnazione alle istituzioni scolastiche, sulla base di tre criteri legati: al numero di studenti nella regione; alla numerosità delle classi; all’indicatore di fragilità INVALSI. Il relativo decreto di riparto è in corso di perfezionamento da parte del Dipartimento competente in materia. Attraverso tali risorse sarà possibile la pianificazione delle attività scolastiche, con l’organizzazione di tempi, spazi, gruppi di pari, atti al recupero in sicurezza degli apprendimenti, mediante attività scolastiche in presenza. Sono finanziate due linee di reperimento straordinario di personale a tempo determinato (docente e ATA) per il periodo di emergenza sanitaria settembre-dicembre 2021:
    • 400 milioni per reclutare sino a circa 20.000 docenti a tempo determinato, per il recupero e potenziamento degli apprendimenti e sino a circa 22.000 unità di personale amministrativo, tecnico e ausiliario (assistenti amministrativi, collaboratori scolastici, …) a tempo determinato, per finalità connesse all’emergenza epidemiologica;
    • 22 milioni per intervenire, in maniera puntuale, su istituzioni scolastiche che presentano una alta incidenza di classi numerose, mediante risorse aggiuntive di docenti a tempo determinato.
  • Ai sensi dell’articolo 58, comma 4, del richiamato decreto-legge n. 73/2021, sono stati stanziati, in via straordinaria, 350 milioni di euro destinati all’acquisto di beni e servizi strumentali all’avvio ed alla gestione dell’a.s. 2021/2022 (es. dispositivi di protezione e materiali per l’igiene individuale e degli ambienti; servizi professionali per il supporto e l’assistenza psicologica e/o pedagogica; servizi medico-sanitari; dispositivi e materiali destinati al potenziamento delle attività di inclusione degli studenti con disabilità), nonché al rispetto dei protocolli di sicurezza. Tali risorse verranno assegnate nei prossimi giorni mediante apposito decreto ministeriale. Questi stanziamenti di carattere speciale, che vanno ad integrare in misura rilevante il fondo di funzionamento delle istituzioni scolastiche, si sommano alle risorse recentemente erogate, sempre nell’ambito del fondo di funzionamento, per analoghe finalità (150 milioni di euro assegnati ai sensi dell’articolo 31, comma 1, decreto- legge 22 marzo 2021, n. 41).
  • In aggiunta alle risorse anzidette, per favorire le attività didattiche in presenza, sono stati previsti appositi stanziamenti per l’adeguamento e l’adattamento delle aule didattiche. A tal fine, sono stati resi disponibili 70 milioni di euro per affitti di immobili e noleggi di strutture modulari temporanee, nonché 200 milioni di euro per lavori di messa in sicurezza e l’ampliamento e adeguamento di aule didattiche.

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9) La “ripresa” di comunità scolastiche competenti

Giova in conclusione rimarcare l’obiettivo che ci si è qui prefissi: fornire strumenti per agire in sicurezza in una realtà complessa, nel rispetto del principio di legalità e con metodologie scolari.
La più importante di queste ultime, fonda sulla costruzione di “comunità competenti”, capaci cioè di dare ragione di quanto e come si opera. È la comunità competente che genera le condizioni “per intraprendere attività volte al miglioramento della vita”.

È la “comunità scolastica competente” in quanto tale che, ottemperando agli adempimenti di sicurezza atti a contenere il rischio di contagio, saprà riprendere a fare scuola al meglio e in presenza. Ed è questa comunità ancora una volta che si è impegnati a sostenere. Con tutte le forze.

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[11] Articolo 9, decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito con modificazioni, dalla legge 17 giugno 2021, n. 87 – https://www.gazzettaufficiale.it/atto/vediMenuHTML?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2021-06-21&atto.codiceRedazionale=21A03770&tipoSerie=serie_generale&tipoVigenza=originario

[12] Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 17 giugno 2021, definisce le modalità di emissione, acquisizione, utilizzo, validità e verifica delle certificazioni verdi COVID-19 per gli interessati e gli operatori coinvolti

[13] La circolare del Ministero della Salute indica le condizioni cliniche che – allo stato delle attuali evidenze scientifiche – determinano precauzioni o controindicazioni alla somministrazione del vaccino e che, pertanto, costituiscono esclusivo presupposto per il rilascio della certificazione di esenzione vaccinale sostitutiva della certificazione verde. La circolare indica pure le condizioni (es. gravidanza o allattamento) che non costituiscono, se non in presenza di specifica certificazione medica, causa di esenzione dalla vaccinazione e chiarisce che “la presenza di un titolo anticorpale non può di per sé essere considerata, al momento, alternativa al completamento del ciclo vaccinale”.

[16] La sanzione – da 400 a 1000 euro – è comminata ai sensi dell’articolo 4 del decreto-legge n. 19/2020, convertito con legge n. 35/2020, n. 35, che, in quanto compatibili, rinvia alle “disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689.” Tale ultimo rinvio, in ragione della previsione “generale” che pone la contestazione della sanzione in capo “agli organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro”, consente di ritenere, nello specifico della presente nota, che la contestazione medesima debba essere effettuata dai dirigenti scolastici e dai responsabili dei servizi educativi per l’infanzia.
Secondo il tenore letterale del comma 5 del nuovo articolo 9-ter – decreto-legge n. 52/2021, convertito con legge n. 87/2021 – “Resta fermo quanto previsto dall’articolo 2, comma 2-bis, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74”.

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